Porque Santiago no es Chile

Resumen
La tan esperada reforma constitucional en materia de gobierno y administración regional se demoró más de la cuenta. A pesar de que la descentralización ha estado presente en todos los discursos y que parecía existir un consenso respecto a su urgencia, ésta recién se convirtió en realidad después de casi seis años. Las observaciones y recomendaciones hechas por la OCDE en su informe Territorial Reviews Chile parecen haber sido fundamentales para apurar la tramitación legislativa. Sin embargo, además de la publicitada aprobación de la elección directa de los consejeros regionales, todavía falta precisar los mecanismos de asignación de recursos y del traspaso de atribuciones a los gobiernos regionales, elementos indispensables para lograr una verdadera autonomía.


Andrés Jirón Santandreu. Abogado, Universidad de Chile. Magíster en Administración de Empresas, Universidad del Desarrollo. Postítulo en Comunicación Corporativa, Pontificia Universidad Católica. Postítulo en Estudios de Audiencias, Pontificia Universidad Católica. Actualmente Gerente General de Gestcom, empresa consultora en comunicaciones organizacionales (http://www.gestcom.cl/).

Contexto regional
La actual discusión parlamentaria derivada del proyecto de reforma constitucional en materia de gobierno y administración regional reaviva el permanente debate acerca de la necesidad de una mayor descentralización. Desde 1991, año en que se establecieron los gobiernos regionales en la Carta Magna, se ha visto la necesidad de introducir ciertas adecuaciones al sistema imperante y de permitir un rol protagónico a las regiones en las decisiones que afectan su propio desarrollo.

Pero, a pesar de que pareciera existir un fuerte consenso acerca de la necesidad de entregar mayor autonomía a las regiones -según múltiples y reiteradas declaraciones provenientes de todos los sectores políticos- sólo recién la reforma constitucional se acaba de concretar, faltando todavía dictar las leyes orgánicas constitucionales que la hagan efectiva.

Con territorios, historias y culturas tan diversas en nuestras regiones, Santiago presuntuosamente se arroga el derecho de conocer e interpretar mejor que nadie las realidades de cada una de ellas. Geografías tan extremas como el árido desierto en el Norte, una fértil zona central, un boscoso paisaje sureño, una Patagonia disgregada en fiordos y canales, una Antártica todavía difícil de acceder, una ahora inquieta Isla de Pascua y una cordillera que nos acompaña a lo largo de todo nuestro territorio, hacen imposible sistematizar y nivelar trayectorias, requerimientos y proyecciones. Esta diversidad de territorios, recursos naturales e identidades locales conforman diferentes características propias en cada región. Por esta razón, resulta incomprensible que las regiones todavía no sean autónomas en materia de gobierno y administración, haciendo surgir durante muchos años una legítima duda acerca de la verdadera voluntad política de las autoridades, tanto del poder ejecutivo como legislativo.

Sólo el 37,18% de los electores chilenos vive en la Región Metropolitana, mientras que el 62,81% se concentra en regiones, de acuerdo a estadísticas1 del Servel a julio de 2009. Sin embargo, esta proporción no se extiende a los procesos de toma de decisiones de nuestro país. En la práctica, la participación regional es casi mínima -aún en materias propias- y resulta absurdo el nivel de centralismo existente al día de hoy, a pesar del reiterado y repetitivo discurso de la descentralización.

Por otra parte, el XVII Censo Nacional de Población y VI de Vivienda2, último censo realizado en abril de 2002 por el Instituto Nacional de Estadísticas, reconoció algunos procesos migratorios que conforman regiones “de expulsión” o “de atracción” de habitantes, en especial aquellos que involucran a poblaciones pertenecientes a grupos étnicos. Indudablemente, estas tendencias deben ser evaluadas con mayor periodicidad que las que entrega la realización de censos nacionales cada diez años.

En la práctica, nuevamente con encontramos con la postergación de situaciones atingentes a la población de regiones. La solución no consensuada del traslado de los habitantes de Chaitén, el escaso resultado del Plan Arica, la todavía débil conectividad de Chiloé o la tardía reparación de los daños del terremoto en Tarapacá, desvirtúan cualquier discurso de regionalización. Por otra parte, los noticiarios siguen dedicando más de tres cuartas partes de su duración a temas metropolitanos (Transantiago, contaminación, cobro autopistas, etc.), reflejando cuán ausentes están las regiones en la construcción de la identidad país.

Un reciente estudio realizado por la OCDE señala que la escasa descentralización ha limitado el crecimiento de Chile. Según este organismo, el país carece de un marco institucional regional capaz de coordinar en forma sistemática las distintas políticas, instrumentos y actores implicados en el desarrollo económico. Recomienda territorios, regiones y comunas más fuertes, más autónomas, con mayor capacidad para tomar sus propias decisiones y planificar su desarrollo, con una mayor focalización de los recursos y las inversiones. El estudio fue explícito en vincular desarrollo económico con descentralización, señalando que permitiría una mejor distribución de oportunidades y un aumento de la equidad.

Las regiones todavía no han podido constituirse en una oferta atractiva para los capitalinos. La gran mayoría de los profesionales que viajan a trabajar a regiones copan los vuelos y buses los días jueves, al regresar a sus hogares en Santiago. Todavía falta camino para que las regiones se conviertan en reales centros de atracción. Sin su empoderamiento, será difícil consolidar el proceso de regionalización.

Para maximizar el crecimiento nacional, multiplicar y diversificar estos polos de desarrollo, se requiere enfrentar los cuellos de botella que limitan la productividad a través de políticas regionales de difusión de la innovación y de formación de capital de capital humano. Se hace necesario también avanzar en medidas que apunten a generar incentivos para que las empresas y los profesionales se queden en regiones, y para generar un crecimiento del país más armónico, equitativo y justo.

Situación actual
El gobierno y administración interior del Estado está reglamentado en el Capítulo XIV de la Constitución Política del Estado. Se divide en gobiernos regionales, provinciales y comunales.

El gobierno de cada región tiene por objetivo el desarrollo social, cultural y económico del territorio y está constituido por el intendente y el consejo regional. El primero es un funcionario de la exclusiva confianza del Presidente de la República, que lo representa en el territorio de su jurisdicción. El consejo regional es un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, que hasta la mencionada reforma constitucional, era presidido por el intendente. Se encarga de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional, de aprobar los planes de desarrollo de la región y de ratificar el proyecto de presupuesto del gobierno regional. También resuelven la inversión de los recursos fijados en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, sobre la base de las propuestas que formule el intendente.

Por otra parte, el sistema indirecto de nombramiento de los consejeros regionales era ampliamente criticado: al ser nombrados por los concejales de la provincia, los partidos políticos se distribuían los cargos, sustituyendo la voluntad ciudadana. De esta forma, consejeros regionales con bajo nivel de representación y de respaldo participaban en la decisión de proyectos de gran envergadura. Ahora serán elegidos por sufragio universal en votación directa de conformidad a la ley orgánica respectiva y el presidente será votado por mayoría absoluta entre los miembros del consejo regional.

El gobierno provincial está a cargo de un gobernador, nombrado también por el Presidente de la República. Debe ejercer la supervisión de los servicios públicos de su provincia de acuerdo a las instrucciones del intendente. En cada provincia existe además un consejo económico y social de carácter consultivo.

La administración comunal contempla una mayor representación ciudadana. Reside en las municipalidades y su máxima autoridad es el alcalde. También existe un Consejo Municipal, órgano dedicado a hacer efectiva la participación de la comunidad, cumpliendo funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras. Tanto el alcalde como los concejales son elegidos por sufragio universal.

Sin embargo, las municipalidades ni siquiera pueden conformar sus plantas o fijar las remuneraciones de sus funcionarios. Se les traspasa servicios y responsabilidades, como la educación y la salud, pero mantienen la misma infraestructura antigua en que todo se decide a nivel central.

Iniciativas como la creación de agencias de desarrollo regional y la implementación del fondo de innovación para la competitividad no han sido suficientes para cumplir los objetivos de descentralización. Para lograr una mayor efectividad, se requiere además un marco institucional regional capaz de coordinar distintas políticas, instrumentos y actores involucrados en el desarrollo económico. De esa forma se facilita una mayor participación de los actores regionales en la planificación y coordinación de la agenda de desarrollo.

A nivel regional y provincial, todos los funcionarios son nombrados por el Poder Ejecutivo: intendentes, gobernadores, secretarios regionales ministeriales o jefes de servicios a nivel regional. Están permanentemente expuestos a la disyuntiva de aplicar las normativas del gobierno central o interpretar la voluntad de los habitantes de la región. Los consejeros regionales, hasta ahora designados por los concejales, no logran ser un contrapeso al poder del Ejecutivo ni representar a cabalidad la voluntad ciudadana.

En consecuencia, las mayores críticas del sistema actual de descentralización apuntaban en primer lugar a que parte de las autoridades regionales carecen de representatividad ciudadana. En segundo lugar, a que las decisiones económicas regionales están absolutamente concentradas en la Ley de Presupuesto de la Nación y en las decisiones del Poder Ejecutivo. La combinación de ambos factores produce una total falta de sintonía con los requerimientos regionales. Por último, que la aplicación de la reforma a la Carta Magna quedará pendiente hasta la dictación de las leyes orgánicas constitucionales correspondientes.

Economías regionales
Los recursos fiscales para la materialización de los proyectos y obras de desarrollo e impacto regional, provincial y local, son transferidos a cada una de las regiones mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Su distribución considera variables de orden socio-económico y territorial. El 90% de los recursos se asigna a comienzos del año presupuestario, y el 10% restante se destina a cubrir situaciones de emergencia y estímulos a la eficiencia.

Al no existir una verdadera descentralización financiera, se produce una agotadora e innecesaria burocracia que deriva en una disminución de los resultados regionales, tanto de la empresa privada como de los organismos públicos. Los directores regionales de organismos gubernamentales como INDAP o CONAF se reportan a los directores nacionales y no a los Seremis correspondientes -en este caso, Agricultura-. A la distancia, estas autoridades del gobierno central no siempre pueden identificar las necesidades regionales, diseñar programas que se adecúen a éstas y controlar el cumplimiento de los objetivos planteados. Lo mismo pasa en Minería, Salud, Trabajo, Vivienda, Transporte, Medioambiente, etc. Se requiere una visión regional sobre el desarrollo productivo que evite los vacíos legales de programas diseñados desde la capital. Es vital conocer, comprender y compenetrarse de la manera como la Región mira su desarrollo productivo, sus áreas de innovación y sus objetivos de corto, mediano y largo plazo.

Con el propósito de entregar indicadores estadísticos que reflejen la evolución económica de las regiones, el INE entrega cada tres meses un Índice de Actividad Regional (INACER), que analiza la evolución trimestral, mercado laboral y desocupación, además de las exportaciones de cada territorio. Como consecuencia de la caída de 4,5% del PIB nacional entre abril y junio de este año, el INACER del mismo trimestre registró dinámicas negativas en nueve de las catorce regiones. Las regiones de Arica y Parinacota (-21,3%), Los Lagos (-18,9%) y Valparaíso (-9,7%) fueron las que tuvieron la mayor disminución, y Magallanes (4,8%) y Maule (4,6%) el mayor crecimiento.

A su vez, el Índice de Competitividad de las Regiones 2008 (ICORE), elaborado por el Centro de Investigación en Empresas y Negocios (CIEN) de la Universidad del Desarrollo, mide factores determinantes: Personas, Gestión, Ciencia y Tecnología, Infraestructura, Sistema Financiero, Internacionalización y Gobierno e instituciones. Indica que el promedio total de competitividad de las regiones es de 0,38 (en una escala de 0 a 1). La Región Metropolitana mantiene su liderazgo e incluso aumenta su promedio de competitividad (0,86), seguida a distancia por la Región de Valparaíso (0,56) y en tercer lugar la Región de Magallanes (0,519). Revela también que la diferencia entre primer y segundo puesto se incrementa respecto del año 2007, lo que confirma que la capital es cada vez más competitiva y que las demás regiones no aumentan su nivel relativo.

Mientras algunas regiones tienen un importante crecimiento y aumentan su PIB per cápita, otras se mantienen estancadas o disminuyen, demostrando que no todas los territorios han alcanzado su potencial de crecimiento. El reforzar sus recursos y capacidades impactaría en forma significativa la productividad nacional.

Proyecto de reforma constitucional en materia gobierno y administración regional
A pesar de los innumerables discursos de autoridades de gobierno, legisladores y organizaciones ciudadanas que recogen y reconocen la importancia de la descentralización, ha costado concretar medidas que empoderen a las regiones entregándoles una mayor independencia de la autoridad central.

El proyecto inicial de reforma constitucional fue ingresado por el ex presidente Lagos en diciembre de 2003 (boletín 3436-07). En 2007, después de cuatro años y todavía en el primer trámite constitucional, la Presidenta Bachelet formuló una indicación sustitutiva que redujo el proyecto inicial, centrándolo básicamente en el sufragio universal de los consejeros regionales, transferencia de competencias a los gobiernos regionales y algunas enmiendas formales y de concordancia.

En enero de 2008, el proyecto fue aprobado por la Cámara de Diputados. Luego, el Senado le incluyó varias medidas dirigidas a profundizar el proceso de descentralización del país y a la vez perfeccionar la institucionalidad y gestión de los Gobiernos Regionales. Pasó a Comisión Mixta para resolver las diferencias producidas entre la cámara de origen y la revisora en septiembre de 2009.

Este año, la Jefa de Estado tocó el tema de la regionalización en su discurso ante el Congreso, específicamente en el punto 4° (Democracia y gobernabilidad para este nuevo Chile). Destacó que el gobierno ha traspasado más recursos que nunca a los municipios y gobiernos regionales, pero reconoció dos deudas: que las autoridades regionales sean elegidas por el pueblo y que los municipios cuenten con un marco normativo adecuado.

La tan esperada -y anunciada- reforma constitucional terminó su tercer trámite constitucional. La Comisión Mixta resolvió las diferencias producidas entre las cámaras y el proyecto se promulgó el 16 de octubre de 2009.

Sin embargo, no todas las propuestas del proyecto fueron aprobadas. La publicitada votación favorable a la elección de los consejeros regionales por sufragio universal ha sido ampliamente difundida por la prensa. Pero mucho menor ha sido la repercusión que ha tenido la escasa definición de mecanismos de asignación de recursos a los gobiernos regionales o la falta de procedimientos de traspaso de competencias desde la administración central a las regiones (Departamento de Prensa, Boletín 3436-08).

Una autonomía verdadera
No existe verdadera independencia sin autonomía económica. Aunque actualmente se discuten los posibles mecanismos de traspaso de recursos a regiones, éstos debieran ser de asignación directa, sin intermediación del Ministerio de Hacienda. Para esto, el presupuesto de funcionamiento y desarrollo de la región será asignado en la Ley de Presupuestos.

El Consejo Regional será un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito del gobierno regional y sus atribuciones están definidas por una ley orgánica constitucional. Una nueva LOC determinará las funciones y atribuciones del presidente del consejo regional.

Otras leyes orgánicas constitucionales debieran abarcar diversas materias: ordenamiento territorial, medioambiente, obras de infraestructura, transporte, desarrollo rural y de localidades aisladas, promoción y ordenación del turismo, desarrollo social y cultural, educación y salud, ciencia y tecnología, deporte y conservación del patrimonio. De igual manera, se establece que los gobiernos regionales puedan asumir otras funciones públicas relacionadas con actividades que tengan una clara identificación con la región. Hasta ahora, la falta de autonomía financiera para potenciar a las regiones ha permitido consolidar un sistema de tutelaje desde el gobierno central, ya que secretarios ministeriales e intendentes dependen de las autoridades centrales.

Otro punto importante es el traspaso de atribuciones del gobierno central a las regiones. La reforma establece que una ley orgánica constitucional determinará la forma y el modo en que el Presidente de la República podrá transferir competencias de ministerios y servicios públicos a los gobiernos regionales.

El Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile (CONAREDE) y la Red Sinergia Regional, ésta última perteneciente a la Agrupación de Universidades Regionales (AUR), publicaron en junio de este año un trabajo titulado “Chile será descentralizado o no será desarrollado “, en que presentaron a los candidatos presidenciales un conjunto de medidas y reformas que permitan definir una política de Estado en temas de desarrollo territorial y descentralización. La conclusión inequívoca es que Chile es hoy un país excesivamente centralizado.

Existen diversas normas en la legislación chilena que apuntan hacia la regionalización, pero que tienen poco valor en la medida que no vayan acompañadas de una voluntad política para ponerlas en práctica. La descentralización implica abandonar el modelo piramidal -tan apreciado por muchos-, que impone desde arriba, sin escuchar a los habitantes de regiones ni considerar aspectos productivos ligados al desarrollo regional.

Necesariamente esta descentralización tendrá que contemplar un traspaso de poder y de decisión al ámbito regional, en todo sentido para que sea funcional y territorial. El mecanismo será a través de nuevas leyes orgánicas constitucionales contempladas en la reciente reforma. Hoy día, no existen gobiernos regionales sino meras administraciones territoriales de las decisiones que adopta el gobierno central. Si no se ha progresado suficientemente en la descentralización es porque, hasta ahora, el nivel central no había querido desprenderse de una cuota de poder.

El concepto de descentralización se basa en dos ejes principales: por una parte, en el involucramiento de la comunidad en la gestión del gobierno regional y, por la otra, en una eficiente asignación de recursos y competencias desde el gobierno hacia las regiones. En este sentido, el proyecto de reforma constitucional en materia de Gobierno y Administración Regional constituye un hito en la historia de nuestro país. Sin embargo, la reforma será absolutamente inoperante mientras no se dicten las leyes orgánicas constitucionales que se requieren para implementar los cambios: atribuciones del consejo regional; mecanismo de elección de los consejeros regionales; organización, número de consejeros y reemplazos; sus inhabilidades, incompatibilidades e incapacidades; funciones y atribuciones del presidente regional; forma y modo en que el Presidente de la República transferirá competencias a los gobiernos regionales; normas generales que regularán la suscripción, ejecución y exigibilidad de los convenios anuales o plurianuales y la regulación de la administración de las áreas metropolitanas.

Avanzar en la descentralización requiere enfrentar la resistencia de los actuales actores políticos, ya que el empoderamiento de las regiones inevitablemente implicará la pérdida de poder de ellos. Se requiere convertir a Chile en un país unitario con regiones empoderadas, en que los ciudadanos sean co-protagonistas del destino de su comuna, provincia o región y que ejerzan el legítimo derecho de controlar a sus autoridades regionales. Es de esperar que, ahora en la recta final, se le dé prioridad legislativa a las leyes orgánicas constitucionales pendientes que permitan hacer efectiva esta reforma a la Carta Magna. La Presidenta anunció que las normas que regulen la elección directa de los consejeros y la transferencia de competencias quedarían ingresadas durante este gobierno. Es de esperar que así sea, y que el poder legislativo las apruebe durante el próximo año, evitando las acostumbradas postergaciones hasta el término del período legislativo. La ciudadanía espera con ansias la implementación de estas nuevas normas.

Artículo publicado en Ideas en Red de Independientes en Red: http://www.independientesenred.cl/