Sistemas de protección al consumidor

• I. ANTECEDENTES GENERALES:
  Al producirse en estos últimos años una mayor madurez en nuestro mercado, los chilenos hemos tomado conciencia de nuestros derechos como consumidores. Hoy día los índices de tolerancia frente al incumplimiento de las empresas son cada día menores, y los consumidores conocen cada vez mejor la normativa y han comenzado a ejercer los procedimientos de reclamación cuando se sienten vulnerados. Sin embargo, este fortalecimiento sólo es parcial, y aún falta una fuerte labor de educación de la población en materia del ejercicio de sus derechos como consumidor. Por otra parte, las empresas comienzan a ver en la protección de los consumidores una oportunidad de estrechar lazos con sus clientes. Un usuario exigente también obliga a ser competitivo, tema de vital importancia en un mundo globalizado, en que buscamos destacarnos en nuevos mercados.
  Tradicionalmente, el Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) ha sido el encargado de promover y cautelar los derechos del consumidor. Forma parte del Ministerio de Economía, trabaja a lo largo del país de forma descentralizada en sus oficinas centrales y en sus 13 direcciones en cada una de las regiones del país. Asimismo, desarrolla convenios con instituciones y organizaciones que tengan dentro de sus preocupaciones la información, educación y orientación de los consumidores. Con la publicación de la nueva Ley del Consumidor en el gobierno de Ricardo Lagos el año 2004, y con el fuerte énfasis del gobierno de Michelle Bachelet en una mayor participación ciudadana, han surgido diversas organizaciones y se han fortalecido las ya existentes en materia de protección al consumidor.
  La protección al consumidor se basa en una legislación de carácter esencialmente tutelar que busca solucionar eventuales casos de desequilibrio que pudieran producirse entre los dos principales agentes del mercado: proveedor y consumidor. Sin embargo, diversos factores impiden o dificultan un efectivo ejercicio de los derechos del consumidor.
  Frente a esto, surge la necesidad de construir una cultura de respeto de sus derechos, educando a la población en el ejercicio de éstos y estimulando a los proveedores a estrechar lazos con sus clientes.
  
  II. ESTRUCTURA ACTUAL:
  Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC)
  El Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) es el servicio público responsable de materializar la acción gubernamental orientada a promover y cautelar los derechos del consumidor. No sólo cumple un rol de proteger derechos vulnerados y reclamados por los consumidores individuales, sino que también cumple un papel importante en la prevención de los derechos colectivos. Para esto, tiene un Departamento de Estudios que se dedica a la investigación en distintas áreas, como estudios de precios, estudios temáticos de publicidad, estudios de productos y servicios, estudios de créditos e investigaciones sobre consumo y consumidores.
  También tiene una función educacional, y para esto diseña material para capacitadores, desarrolla cursos de perfeccionamiento y entrega folletos temáticos y fichas educativas.
  Principales Organizaciones
  Existen organizaciones que abarcan el consumo desde una perspectiva general, en diversos temas, y otras que se refieren a materias específicas. También existen organizaciones en las regiones y en la Región Metropolitana. Dentro de las genéricas en Santiago están:
  · Conadecus: Es la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios, una entidad de derecho privado sin fines de lucro, integrada por socios individuales y por Asociaciones de Consumidores y Usuarios a través del país. Los servicios prestados a consumidores son gratuitos y realizados por personal voluntario.
  Odecu: Corresponde a la Organización de Consumidores y Usuarios de Chile. Busca ser referente y promotor del desarrollo y fortalecimiento del movimiento de consumidores en Chile. Trabaja en la promoción y defensa de los derechos de los consumidores y el ejercicio de sus responsabilidades; por la transparencia y la equidad en las relaciones de mercado; y favorece el desarrollo democrático, igualitario y sustentable de la sociedad.
  Asociación de Consumidores CONACCION: Es una asociación sin fines de lucro que tiene como objetivo proteger, informar y educar a los consumidores y asumir la representación y defensa de los derechos de sus afiliados y de los consumidores que así lo soliciten, todo ello con independencia de cualquier otro interés.
  Organización de Consumidores y Usuarios (OCU-Chile): Organización que publica la revista Consumo y Calidad de Vida.
  Dentro de las organizaciones en temáticas específicas se destacan la Asociación Nacional de Defensa de los Derechos de los Consumidores y Usuarios de la Seguridad Social (ANADEUS), la Asociación de Consumidores del Centro AC (Consumidores del Centro) y la Asociación de Consumidores de Asistencia Mortuoria (ACAM).
  
  III. PROPUESTAS:
  A pesar de que en este último tiempo en nuestro sistema económico se ha producido un verdadero reconocimiento teórico de la importancia del rol del consumidor, todavía existen algunas dificultades o trabas que impiden o dificultan la construcción efectiva de una cultura de respeto a sus derechos, y como consecuencia a un eficaz y oportuno ejercicio de éstos. Estas dificultades se refieren principalmente a un desconocimiento generalizado en nuestro país de estos derechos, pero también a una recurrente falta de hábito del chileno de reclamar o de denunciar situaciones de desequilibrio. Las causas de estos problemas en materia de Derecho del Consumo se pueden agrupar básicamente en estos en tres temas:
  1. Dispersión normativa
  Una de las primeras dificultades con que se enfrenta tanto el proveedor como el consumidor es la dispersión normativa que existe en esta materia.
  En Chile esta rama del Derecho se encuentra enmarcada dentro de una normativa de carácter interdisciplinario o multidisciplinario, y no existe un solo cuerpo legal que compile o contenga todas las leyes que regulan esta materia. Al contrario, se trata de un conjunto de leyes, normas y disposiciones sectoriales que en su conjunto configuran en nuestro país lo que se llama "Derecho del Consumo". El 14 de julio del 2004, entró en vigencia la ley N° 19.955, que modificó la ley N° 19.946, antigua ley de protección al consumidor, constituyéndose en la principal norma en esta materia.
  Para facilitar su conocimiento y aplicación sería conveniente recopilar toda la normativa que regula esta materia, alineándola y coordinándola de manera de producir un cuerpo legal coherente e integral, complementando todas aquellas lagunas legales que se han producido como natural consecuencia del desarrollo de la actividad económica en nuestro país.
  Esto facilitaría el acceso de consumidores al SERNAC y a organizaciones de consumidores, una mejor comprensión de los derechos de los consumidores por parte de las agrupaciones de proveedores, y un mayor conocimiento y ejecución de los procedimientos de reclamación.
  
  2. Desarrollo de instancias intermedias
  Otra de las dificultades en el ejercicio de los derechos del consumidor radica en la hasta ahora inevitable centralización de la materia en la institución del SERNAC.
  A pesar de las mayores facilidades tecnológicas existentes para el ingreso de reclamos y consultas, todavía son pocas las reclamaciones presentadas y no existen estudios acerca de la relación que se produce, por una parte entre casos de derechos vulnerados y por la otra, de reclamos. Aunque el SERNAC desarrolla una importante labor proactiva en estudios de productos y servicios, su rol es mayoritariamente receptivo en materia de reclamaciones, quedando sujeto a la esporádica iniciativa del consumidor. Es por esta razón que el desarrollo de instancias intermedias entre consumidores y proveedores, especialmente sectoriales o regionales, permitiría la entrega de una asesoría más efectiva, más inmediata y más focalizada en la orientación, asesoría legal y protección, pudiendo incluso producirse una delegación del problema en la organización, como ocurre hoy día con el nuevo procedimiento penal.
  Al no existir estudios sobre la relación existente entre casos de derechos vulnerados y cantidad de reclamos, se hace imposible cuantificar la magnitud de las situaciones de protección o de desprotección del consumidor. Como referencia, en el último Índice de Paz Ciudadana correspondiente a Noviembre de 2006, el índice global de denuncias realizadas por víctimas de robo con y sin violencia alcanzaba solamente a un 49,6%. Tratándose de situaciones de mucha mayor relevancia y que actualmente se reconoce como una de las principales preocupaciones de la población chilena, esta baja cifra permite suponer que los reclamos efectivos ante casos de vulneración de derechos del consumidor corresponden a una cifra mucho menor.
  Es por eso que el desarrollo de instancias intermedias entre consumidores y proveedores podría por una parte sincerar la relación entre casos de incumplimiento de derechos del consumidor y de denuncias, y por la otra parte incentivar la resolución alternativa de conflictos entre las partes a través de la mediación.
  Ya en el año 2005 se lanzó la Campaña “SERNAC Facilita Municipio”, consistente en una alianza estratégica del SERNAC con 316 municipios y con siete entidades públicas fiscalizadoras (Subsecretaría de Telecomunicaciones, Superintendencia de Valores y Seguros, Superintendencia de Salud, Superintendencia de Servicios Sanitarios, Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Superintendencia de Electricidad y Combustibles y Superintendencia de Administradora de Fondos de Pensiones), que busca crear un sistema integrado al consumidor. Sin embargo, los resultados no han sido suficientemente relevantes en la protección al consumidor, ya que durante el año 2005, en el total de las 13 Direcciones Regionales fueron atendidos 45.525 reclamos, esto es, un promedio de sólo 9 casos diarios en cada región. A su vez, la Red de Oficinas Comunales de Información al Consumidor atendió solamente 9.815 reclamos durante todo el año 2005, con un promedio de 2 atenciones diarias por región.
  Por otra parte, de acuerdo a las cifras entregadas por el SERNAC en el Balance de Gestión del año 2005, en ese año se entregaron $ 50.000.000 a través del Fondo Concursable para Asociaciones de Consumidores (AdC) a 14 proyectos presentados, algunos con alcance nacional y otros con alcance regional. Esto da un promedio de $ 3.500.000 por cada proyecto, monto que probablemente resultó insuficiente para los objetivos planteados.
  El Balance de Gestión del año 2006 todavía no ha sido publicado a esta fecha. Pero frente a las cifras correspondientes al 2005, surge la necesidad de desarrollar instancias intermedias entre consumidores y proveedores, de manera de entregar servicios efectivos y eficientes.
  
  3. Promoción del rol de cada actor
  La compilación de la normativa existente y el desarrollo de instituciones intermedias permitirían la construcción de una real cultura de respeto a los derechos de los consumidores. Pero para esto resulta indispensable además el cambio de hábitos de la población, a través de la promoción del rol de cada actor en esta cultura de respeto y en nuestra actividad económica en general. Esto comprende una participación activa de los consumidores, pero también un compromiso de los proveedores en esta materia.
  Se hace recomendable potenciar las campañas de educación e información de la población acerca del ejercicio de sus derechos como consumidores. En el año 2005 el SERNAC realizó estudios que indicaron que el 73% de los encuestados sabían de la existencia de una ley de protección a sus derechos como consumidor, pero sólo el 39% declaraba conocer estos derechos.
  Para contrarrestar este desconocimiento, como ya se dijo, sería conveniente el proporcionar a los usuarios distintas alternativas que faciliten su acceso a una orientación adecuada, a una asesoría legal eficaz y a una protección real.
  Por eso, se propone estimular la formación y desarrollo de organizaciones sectoriales de consumidores, que podrían reforzar en forma importante la labor desarrollada por el SERNAC. Como consecuencia de una fuerte tendencia general de todas las áreas a la especialización, han surgido en el ámbito público organismos fiscalizadores sectoriales (Superintendencias), que han realizado una efectiva labor de supervisión de actividades económicas. Sin embargo, son sólo algunos sectores que cuentan con esta fiscalización, pero en la mayoría de los casos las relaciones contractuales entre consumidores y proveedores quedan sujetas a las reglas del mercado. En consecuencia, resulta conveniente el potenciar el desarrollo en el ámbito privado de organizaciones sectoriales de consumidores que permitan una entrega eficaz y especializada de un servicio efectivo de orientación, asesoría y protección.
  Las organizaciones sectoriales de consumidores permitirían también un trabajo con las agrupaciones de proveedores, incentivando un trabajo en conjunto de autorregulación y de mayores controles sectoriales en esta materia, con el objetivo de instalar y fortalecer una cultura de respeto a los derechos del consumidor, generando una mayor competitividad en nuestra industria nacional.
  Esto coincidiría con las importantes estrategias de fidelización que están implementando las grandes empresas con sus clientes. Por consiguiente, cobra sentido establecer desde el punto de vista de proveedores una autorregulación y mayores controles sectoriales. De hecho, recién en Enero del 2007 se implementó un comité de autorregulación de la Bolsa de Comercio de Santiago, lo que evidencia tímidas señales a favor de controles sectoriales.
  Por último, también sería recomendable el fortalecer el rol del SERNAC y de otras organizaciones intermedias, en materias de reclamos por derechos de los consumidores vulnerados por organismos públicos.
  Cuando en el ámbito privado se producen desequilibrios entre proveedor y consumidor, éste último tiene al menos la posibilidad de sancionar al proveedor, no requiriendo más de sus servicios o productos. En el ámbito público, este desequilibrio se acentúa más, ya que por regla general los servicios públicos constituyen verdaderos monopolios, no existiendo servicios competidores ni sustitutos a los cuales el usuario pueda recurrir.
  Todas las medidas anteriores fortalecerían el rol de cada actor en la construcción de una cultura de respeto de los derechos de los consumidores o usuarios, permitiendo a los consumidores un acceso más fácil y fluido a los procesos de reclamación, a las asociaciones sectoriales de proveedores el asumir un rol activo en esta cultura, permitiendo reducir costos económicos y de tiempo a consumidores, usuarios, proveedores y ciudadanos en general.
  
  
  
  
  IV. ROL DE LAS COMUNICACIONES
  
  Las comunicaciones juegan un rol trascendental en el ejercicio de los derechos del consumidor.
  
  Ante el gran desequilibrio que pudiera producirse entre proveedor y consumidor respecto a las condiciones en que se enfrentan, como recursos económicos, acceso a información y a buenas asesorías, etc., el consumidor puede quedar en una situación de indiscutible desventaja frente al proveedor. Por esto, muchas veces puede preferir renunciar a su legítima pretensión de cumplimiento del contrato, por las dificultades que se verá obligado a enfrentar.
  
  En el hipotético caso de que un consumidor demandara a la empresa, después de un gran desgaste económico y de energía luchando contra los equipos defensores del proveedor, eventualmente podría ganar el juicio. Sólo en ese caso, la empresa indemnizaría al cliente el incumplimiento, sin que esto generara una gran pérdida para ella, compensada con creces con el incumplimiento a otros consumidores que no demandaron. Por esta razón, y dada la asimetría existente entre proveedor y consumidor, solamente una eficaz difusión del resultado del proceso constituye una real amenaza que inhiba la comisión de abusos. Al comunicarse éste a la opinión pública, la empresa se vería afectada en su reputación corporativa, perdiendo credibilidad en los atributos que ha buscado instalar, generalmente con un gran esfuerzo y con altos presupuestos de publicidad.
  
  Uno de los elementos en la construcción de la reputación corporativa está en la Oferta, ya que la opinión publica –consumidores y no consumidores- evalúa a una empresa en la calidad de sus productos y servicios, relación calidad/precio, forma en que responde de sus productos y servicios, satisfacción de necesidades, gestión satisfactoria de reclamaciones y buen trato a clientes.
  
  Es por esta razón que en sociedades más avanzadas, como España, Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos, las organizaciones de consumidores no esperan una denuncia en especial para analizar una industria. En forma proactiva realizan una labor de investigación, con gran difusión de sus resultados, convirtiéndose en verdaderos certificadores en las industrias, sea a favor o en contra de cualquiera de las partes. Por esta razón es interesante para consumidores y proveedores explorar este tipo de certificaciones, basadas en relaciones de largo plazo y dirigidas a desarrollar una mayor igualdad de oportunidades, y en general, un mercado más transparente y justo. De hecho, las grandes tiendas han incorporado en sus publicidades de tarjetas de crédito, las certificaciones del SERNAC como un elemento diferenciador atractivo para el consumidor.
  
  Hasta ahora, en Chile ese rol lo ha cumplido principalmente el SERNAC, pero por razones presupuestarias y de capital humano, no alcanza a abarcar todas las industrias en la forma en que sería esperable. Sin embargo, las organizaciones de consumidores empiezan a tener una participación proactiva, contra interlocutores cada vez más poderosos.
  
  Un ejemplo claro es la demanda colectiva que presentó ODECU ante la Corte de Apelaciones en contra de siete bancos del mercado por cobros excesivos en créditos hipotecarios, representando a más de 250.000 deudores por una cuantía equivalente a US$ 23 millones y constituyéndose en la mayor demanda colectiva presentada en Chile. Inicialmente los bancos demandados decidieron defenderse en forma individual, pero han tenido que recurrir a la asesoría de la fiscalía de la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras.
  
  Por otra parte, CONADECUS también presentó una demanda colectiva en contra del Banco Estado, por cobros de mantención en las cuentas corrientes a la vista. Asimismo, parlamentarios de todas las bancadas, liderados por Jaime Mulet, interpusieron una demanda colectiva en contra de Movistar por la deficiente calidad del servicio, hecho que provocó la incorporación de una norma de calidad por parte del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
  
  En enero de este año, dos grupos de ciudadanos demandaron colectivamente a través de distintas acciones legales, a las empresas concesionarias de las autopistas urbanas de Santiago, por cobros indiscriminados en las tarifas de saturación. La primera fue presentada por la Asociación de Automovilistas Unidos de Chile y respaldadas por algunos legisladores y concejales de varias comunas. La segunda fue presentada por un grupo de ciudadanos y también fue respaldada por un diputado y un alcalde.
  
  La Fundación Chile Ciudadano interpuso y ganó una demanda a Ripley ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, por incumplimiento de la obligación de información en caso de créditos.
  
  
  V. CONCLUSIONES
  
  En consecuencia, se ve un importante aumento de la participación de la sociedad civil en el ejercicio de sus derechos como consumidores. Con la implementación de las tres propuestas antes desarrolladas, más un oportuno rol de las comunicaciones, se podría construir una cultura de respeto a los derechos de los consumidores, educando a la población en el ejercicio de éstos y estimulando a los proveedores a estrechar lazos con sus clientes.

Publicación hecha en la Asociación Chileno-Francesa de Profesionales ACFI, en el Círculo de Interés sobre Sistemas de Protección al Consumidor.